Довольно важной инсайдерской политической информацией ознаменовался конец прошлой недели: телеграм-канал "Незыгарь" сообщил, что в России "решено точечно возвращать прямые выборы мэров городов". Какова подоплека важных для муниципалитетов перемен, и каков сегодня портрет среднестатистического мэра – от образования и стиля управления до судьбы федерального чиновника или "сидельца" - в обзоре "Нижний сейчас".
Эксперты канала "Незыгарь" подчеркивают, что в случае возвращения прямых выборов мэра речь идет лишь о тех территориях, где губернаторами стали "несистемные" (читай – не принадлежащие "Единой России") политики, а также тех, в которых назревает или уже вовсю кипит конфликт вертикали "глава области-глава областного центра". Таким образом, возврат прямых выборов мэров призван "снять напряженность среди региональных элит, расшить конфликты через допуск "губернаторской оппозиции" к управлению городами и районами регионов".
"Незыгарь" также откровенно отражает мнение глав регионов на этот счет: "Большинство губернаторов категорически против возврата к выборной системе мэров городов, - пишет телеграм-канал. - Самостоятельный мэр областного центра или любого крупного города, по их мнению, обязательно создаст конфликт интересов, даже если он управляемый. Губернаторам достаточно комфортно жить в полностью управляемом мире".
Тему подхватил и телеграм-канал "Нострадамус", который конкретизирует ее на примере города Орла. Впрочем, орловская ситуация местами напоминает и многие российские миллионники: "Орел уже 5 лет доят областные власти, - пишет "Нострадамус". - Законодательно снизили процент возврата собранных на территории города налогов и оставляют их в областной казне. За это время муниципалитет Орла стал перед угрозой банкротства. Попытки вернуть налоги в город из области не поддерживаются". Отсюда, по мнению экспертов канала, и напряженные отношения область-город. Они также подчеркивают, что данную проблему прямыми выборами не решить – снимет напряжение лишь возврат полномочий и финансовых потоков муниципалитету.
Любопытно, что идеологическую базу для предстоящих изменений определенным образом подводит и новое исследование Комитета гражданских инициатив - "Особенности ротации корпуса мэров в современной России".
Для справки: с Заявлением о создании Комитета гражданских инициатив (КГИ) 5 апреля 2012 года выступила инициативная группа из 35 человек во главе с Алексеем Кудриным. Свои подписи под документом поставили известные российские политики, экономисты, деятели науки и культуры. Основной целью Комитета они провозгласили объединение профессионалов, совокупный авторитет которых поможет донести позицию экспертного и гражданского сообщества до любого уровня власти. Экспертами проведено большое количество исследований, на основании которых подготовлены десятки докладов и законодательных инициатив.
Из доклада КГИ ясно следует: избранные мэры "правят" дольше, и федералы их ценят больше. Исследование охватило 109 городов и 360 мэров на основании данных за 2008-2019 годы, взятых из открытых источников. Авторы исследования - команда проекта КГИ "Муниципальная карта России: точки роста".
ПРОШЕЛ ПО КОНКУРСУ? НЕ ФАКТ, ЧТО СПРАВИТСЯ
За 10 лет доминирующая модель организации органов местного самоуправления в крупных российских городах сменилась дважды, констатируют авторы доклада. В 2008 году преобладало прямое избрание жителями глав муниципальных образований, возглавлявших местные администрации (в 73% городов). К 2014 году уже преобладала двуглавая модель сити-менеджера (57% городов). А сегодня "в тренде" избрание главы муниципального образования представительным органом по результатам конкурса (49% городов). "По сути, мы видим последовательный (как правило, двухступенчатый) переход от идеологии работы "мэра-народного представителя" к идее "мэра-профессионального управленца", - отмечают эксперты.
И казалось бы – "мэр-профессиональный управленец" должен быть высокого квалификационного уровня. Но эксперты КГИ приводят парадоксальную статистику, свидетельствующую: динамика образовательного уровня и профиля мэров свидетельствует об обратном. "Снизилась доля мэров, имеющих ученую степень (с 29 до 17%), а также получивших образование в вузах "национального уровня". Доля мэров, имеющих образование экономического и управленческого профиля, не только не растет, но даже снижается (с 44 до 39%)... Зато удвоилась доля мэров с юридическим образованием, сообщает КГИ: за 10 лет – с 10 до 20%. Эксперты связывают это с необходимостью юридических компетенций мэров "в условиях усложнения законодательного регулирования МСУ, роста прессинга и различного рода проверок со стороны правоохранительных и контрольно-надзорных органов".
Мэров, шагнувших на должность с другой чиновничьей должности – так же становится больше. Мэров-бизнесменов – меньше. И в этом очередной парадокс: "работа "назначаемых мэров" ориентирована больше на соблюдение регламентов, нежели на экономическое развитие, что вряд ли соответствует идее "интенсификации роста", все сильнее озвучиваемой на национальном уровне", - считают эксперты.
Также в главы областного центра чаще попадают местные кадры или кадры из того же региона, хотя и "случаи трансфера участились", констатирует КГИ. А "усиление мобильности означает не столько профессионализацию управления, сколько усиление губернаторской кадровой вертикали и развитие губернаторских кадровых резервов".
А вот что не меняется с годами, несмотря на модель управления (переход от "выборных" к "конкурсным" мэрам), так это возрастной и гендерный состав городских администраций. "Средний возраст вступления в должность мэра города с 2008 по 2019 год практически не менялся: он составляет 46-48 лет, - сообщается в докладе. - Возможно, это демонстрирует "естественное" прохождение карьерных ступеней управленцев в современной России. Количество женщин-мэров растет слишком медленными темпами, причем чаще женщинами на прямых выборах избираются представители оппозиционных партий".
Эксперты отмечают: корпус глав муниципальных образований отличается чрезвычайной неустойчивостью. "Более 40% мэров находятся в должности от 1 до 3-х лет – меньше стандартного срока полномочий. При этом имеется прямая зависимость срока пребывания в должности главы местной администрации от порядка избрания (при прямых выборах медианный срок работы главы – 5,5 лет, а при замещении на основе конкурса – 3 года)", - говорится в докладе. Таким образом, должность мэра становится все более нервной и нестабильной.
Кем же становятся бывшие главы областных центров? Практика показывает, что «избранные мэры являются важным резервом для замещения выборных федеральных и региональных должностей (чего нельзя сказать о "конкурсных" мэрах), - говорится в докладе. - Среди всех 20 мэров, ставших депутатами Государственной Думы РФ или же сенаторами Федерального собрания РФ, 15 избирались на должности мэров путем прямых выборов. Среди избранных населением мэров 10 человек стали губернаторами, а из "конкурсных" мэров – только 2 человека. Это можно косвенно рассматривать как определенный "знак качества" избираемых населением мэров".
Среди сценариев того, как завершается карьера главы муниципалитета, на втором месте, как свидетельствует неумолимая статистика – возбуждение уголовного дела. "Из числа экс-мэров, включенных в выборку исследования, 39 человек (15%) подверглись уголовному преследованию. Очевидно, что доля такого сценария радикально выше, чем, например, у глав регионов или депутатов. При этом более высокий уровень коррумпированности или противоправных действий со стороны мэров неочевиден. Причиной этого может быть высокая правовая незащищенность главы муниципальных образований и/или дефекты механизмов их формирования, что еще раз ставит под сомнение эффективность "конкурсных" процедур замещения должностей глав муниципальных образований и отказа от их от прямых выборов", - делают выводы эксперты Комитета гражданских инициатив.
СУПЕР-КЕЙС
Как уже упоминалось выше, исследование охватило 109 городов и 360 мэров. Но странным образом, из всех нижегородских глав эксперты взяли для примера лишь Вадима Булавинова – и то в части статистики, озаглавленной "География избрания мэров городов в Государственную Думу ФС РФ".
Ведь Нижний Новгород – миллионник, имеющий с одной стороны стандартный набор провинциальных характеристик и проблем, с другой стороны – город, достаточно близкий к столице. Но главное – нижегородский муниципалитет может похвастаться историей многогранной, яркой и показательной, которая действительно может послужить полезным кейсом для МСУ.
На наших глазах даже с 2008 года (начало исследования) разворачивались показательные истории муниципальных политиков – совершенно разных по бэкграунду и управленческому стилю. По большому счету, Вадим Булавинов как политически самостоятельный игрок уже забывается, в отличие от его последователей. Увы, на статистических картах докладчиков не появились нижеприведенные фамилии нижегородских управленцев, основной характеристикой которых не могла стать партия.
Эпоху "народного" мэра-"медийщика" Вадима Булавинова, быстро встроившегося в систему "ЕР", сменила эпоха бизнес-дуэта Олега Сорокина и Олега Кондрашова. За которой последовал нервный, полупанический период чиновников Ивана Карнилина и Сергея Белова. Их сменила мелькнувшая со скоростью кометы первая леди-мэр Елизавета Солонченко, следом за которой пришел бизнес-технократ Владимир Панов. Судьбы этих неоднозначных управленцев сложились также по-разному: от перехода в Госдуму, от уголовно-политических преследований и до возвращения в бизнес-среду. Какая судьба ждет сегодняшнего мэра Нижнего Новгорода Владимира Панова покажет время, но можно быть уверенными: она будет по-своему показательной для экспертов-политологов.
Полный текст доклада Комитета гражданских инициатив "Особенности ротации корпуса мэров в современной России" можно найти здесь.
