Сегодня, 19 февраля, широкой публике был представлен аналитический доклад о результатах прошедшео 2015 года "Нижегородская область в ситуации экономического спада и муниципальных выборов 2015 года", подготовленный группой экспертов во главе с Андреем Дахиным.
"Нижний Сейчас" публикует полный текст доклада.
Под редакцией проф. А.В. Дахина
Авторы
Дахин А.В.,
Семёнов Е.Е.,
Стрелков Д.Г.
Нижний Новгород
Предлагаемый вниманию читателей и аналитиков Доклад продолжает серию из двенадцати Нижегородских публичных аналитических проектов такого формата, начало которой было положено в 2000 году. Как и ранее миссия Доклада со стоит в том, что бы поддерживать в нашем регионе публичный обмен квалифицированными мнениями и оценками относительно наиболее важных явлений, событий, процессов прошедшего года и относительно видения перспективных тенденций. В задачи Доклада не входит полное описание всех проявлений социально-экономической жизни Нижегородской области. Авторы доклада в силу своей профессиональной специализации осмысливают лишь отдельные сегменты. Выбранные предметы наблюдения, тем не менее, являются системообразующими, существенными источниками, причинами или условиями устойчивого развития региона, изучение которых позволяет видеть фундаментальные причинно-следственные связи и «вычислять» вероятные сценарии будущего развития событий. Авторы стремятся отразить радостные, обнадёживающие или тревожные, проблематичные обстоятельства нашей жизни, которые требуют общего внимания и от которых зависит «уверенность в завтрашнем дне». Мы смотрим на текущие события 2015 года с высоты и нашего профессионального аналитического опыта, - всё-таки 12 аналогичных аналитических докладов за плечами, - и с позиций нашего жизненного опыта, - всё-таки мы видели и что такое советский образ жизни, и что такое перестройка, Россия 1990-х гг. С этим багажом за плечами мы наблюдаем за тем, как в 2015 г. строится экономика региона, её отдельные предприятия и объекты инфраструктуры, как ведут себя местные региональные политические элиты, как проходят муниципальные выборы, какие настроения бродят в массовом сознании нижегородцев. Всматириваясь в происходящее, мы хотим убедиться, что всё идёт хорошо, что построенные в прошлом году предприятия успешно будут работать на радость всем десятки лет вперёд, что никаких новых переделов собственности и никакого разорения в духе 1990-х не может быть, что нервированность и раздор в обществе постепенно меняется на спокойствие и согласие. В следующем ниже тексте – результаты этой работы, которые, увы, заставляют больше тревожиться, чем умиротворяться.
1. Перемены внешнего фона региональной политики.
В 2015 г. Россия вошла в полосу холодных международных отношений, которая охватывает поле отношений «Запад- Россия». После того, как известная теперь на весь мир американская кнопка «пере/за/грузка» не сработала, в 2014 г. США в нажали другую кнопку - кнопку «заморозка», использовав в качестве повода националистический политический переворот в Киеве, а также последовавшую за ним гражданскую войну на востоке Украины. И эта кнопка сработала: к 2015 году в пространствах отношений «Запад – Россия» установилась устойчивая атмосфера «холодной войны». Она генерируется и очередными шагами продвижения НАТО на восток (расширение воинского контингента НАТО в странах Восточной Европы), и секторальными экономическими эмбарго для российских банков и предприятий, и гиперкритическим, антироссийским контентом западных СМИ.
Генерация «холодной войны» - это нелинейный процесс, доли участия в котором разных стран Запада различны. Однако, этот холодный «атмосферный» фронт достаточно плотен, он берёт своё начало на рубеже единогласной Западной поддержки нынешних лидеров силового националистического политического переворота в Киеве. 2015 год показал, что блиц-игра Запада на территории Украины, - быстрое переподчинение всей страны под свои центры влияния, - не получилась. Мало того, что уже весной 2014 г. Украина потеряла Крым,так ещё и Минский процесс, эпизод которого, именуемый «Минск-2», к концу 2015 г., похоже, окончательно остановил машину силового подчинения восточных территорий про-националистическому режиму Киева.
Как силовой фронтир сплочения Запада против России, Украина к концу 2015 года стала ослабевать, уходить на второй-третий план, оставляя «в сухом остатке» отношений «Запад – Россия» о-привычненные (через украинский эпизод) антироссийские экономические эмбарго, антироссийский стиль западных СМИ и усиленный контингент войск НАТО в Европе.
Киевский политический взрыв, кумулятивно ударивший по России, был, первым за всё время существования независимой России, внешним, сознательно сконструированным детонатором «краш-теста», испытавшим наше государство-цивилизацию на прочность. 2015 г. показал, что первый удар Россия выдержала, что механизмы её государственной системы адаптивны, могут менять режим своей активности и генерировать защитные реакции. Прежде всего, это касается внешнеполитических механизмов (челночная дипломатия МИДа с его обновлённой пресс-службой, производство массового публицистического контента по тематике международных отношений России с авторскими программами В.Соловьёва, Е.Сатановского и др. на ТВ и радио, перенесение «привязки» отношений «Запад – Россия» с контекста Украины на контекст Сирии), которые пришли в движение, воспринимают, парируют внешние воздействия, ищут направления противодействия и про-активного действия. Правда, теперь, на пороге 2016 г. в непосредственной связи с Россией тлеют уже два очага военных действий, один – на востоке Украины, второй – в Сирии. Оба чреваты угрозой «горячего» обострения: в Украине потенциальным местным источником обострения являются украинские боевики-националисты, в Сирии – Турция в лице премьер-министра Эрдогана.
Внутренние механизмы социальной организации России также показали свои адаптивные способности. Прежде всего, - это так называемые «рыночные механизмы», обеспечившие достаточно быструю и относительно спокойную смену поставщиков «санкционных» товаров. Скачок цен в начале 2015 года был, но обошлось без массового шока. А к концу 2015 г. рынок товаров массового спроса успокоился, потеряв лишь частично что-то из своего ассортимента, и что-то из былой ценовой привлекательности. К концу 2015 г. отпустил даже массовый страх перед падением цены на нефть и курса рубля: за этим если и наблюдают, то уже как бы со стороны, не сильно боясь за свой карман. К этому падению психологически привыкли: целый год оно падает, а ничего катастрофического не происходит: магазины работают, банкоматы работают, люди работают. Первый год новой «холодной войны» Россия пережила довольно спокойно.
Однако, сценарий «охлаждения», скорее всего, запущен не менее, чем на пару десятков лет. По крайней мере, практика США по управлению «равноправием» и «санкциями» в отношении различных стран позволяет заметить, что часто они привязаны к циклам смены политических элит в государствах целевого воздействия. Так, открытие дверей «равноправия» в систему ВТО для России (декабрь, 2011 г.) было приурочено к ожиданиям перевыборов Д.Медведева на второй президентский срок. А согласие США на отмену санкций ООН против Ирана совпадает с вероятной сменой в ближайшем будущем Высшего руководителя этой страны (аятолла Хаменеи болен). Перспектива отмены антироссийских эмбарго может быть приурочена не ранее, как к горизонту 2024 (или даже 2030 года), когда будет завершаться жизненный цикл нынешней правящей политической элиты России, будет начинаться новый цикл, и будут действовать фундаментальные факторы перемен в структуре правящей политической элиты России. На фоне отмены своих санкций в такой период США попытается нащупать новые возможности стимулировать прозападный вектор политической активности российской политики. Поэтому, несмотря на то, что первый удар Западного «холода» Россия выдержала достаточно спокойно, почивать на лаврах не приходится.
Ключевые зоны уязвимости ликвидировать не удаётся:
- Зависимость от «нефтедолларов» сохраняется, а отечественные программы скоростного импортозамещения не показали в 2015 году системного «прорыва»; есть резонансные точечные образцово-показательные объекты, полученные с опорой на «ручное управление» в строительстве и в СМИ. Но сплошного, хотя бы медленно растущего слоя или кластера пока нет.
- Отсутствие коллективной публично-информационной поддержки внешнеполитических инициатив и действий России, которая могла бы противостоять коллективному публично-информационному Западу. Ни вокруг «Минска-2», ни вокруг Сирии не удалось сформировать устойчивого пророссийского международного «аккорда» голосов даже из числа участников ЕАЭС.
- Отсутствие институциональных оснований для расширения горизонта реального стратегического целеполагания до пределов 2030 -2050 гг., рост практик спекулятивного экономического поведения и политических реакций «на злобу дня». Федеральное правительство отказалось даже от трёхлетнего проектирования бюджета и перешло на однолетний формат. Столь необходимые институциональные основания могли бы быть заложены через установление чётко действующих ротационных механизмов и механизмов профессиональной кадровой селекции хотя бы на уровнях субъектов федерации и на уровнях заместителей министров правительства РФ (допускаем, что частью российской специфики политического устройства может быть длительная несменяемость персонального тандема «Президент – председатель Правительства»).
Программы экономического блока правительства разрабатывались в 2015 г. в русле концепции антикризисного усиления унитарных элементов системы РФ. Ставка была сделанана ресурсы федерального центра (федерального бюджета, фондов правительства РФ и ЦБ), ради пополнения которых по умолчанию допускается любой ценой компенсировать выпадающие «нефтяные» доходы за счёт дополнительных сборов с отечественного частного бизнеса и частного собственника: брать всё - и «с паршивой овцы клок», и «семь шкур», и «последнюю рубашку» (отношение к «иностранному инвестору» совершенно иное).Стянуть все финансовые ресурсы экономики в руки правительства РФ и госкорпораций, не боясь оставить «на мели» как отечественный средний/мелкий бизнес, так и регионы с муниципалитетами, чтобы потом «быстрыми» и «адресными» вливаниями оказывать антикризисную поддержку отечественному же среднему/малому бизнесу и регионам. Скорость движения денежных средств в этом механизме сильно падает. Бюджетозависимость всех социальных программ и программ развития растёт. Реальные возможности супер централизованного бюджета не растут, но сжимаются как шагреневая кожа. Если такая форма антикризисной политики не будет изменена, то следующими этапами станут «раскулачивание» отечественного бизнеса, «продразверстка» или запуск «печатного станка» увеличения объёма денежной массы. Ни та, ни другая перспектива не радует.
Ключевая идейная альтернатива в подходе к антикризисной политике, как представляется, состоит в следующем: 1) или мы считаем, что только центральная государственная власть единолично может быть «спонсором» выхода из кризиса,что в пользу её бюджетной мощи можно и нужно жертвовать «поголовьем» отечественных частных участников социально-экономического процесса (унитарно-субсидиарная модель экономики), 2) или мы считаем, что государственная власть работает на преодоление кризиса совместно с частными участниками социально-экономического процесса, как с отечественными, так и с иностранными (партисипаторная/партнёрская модель экономики).
В первом случае вполне естественно видеть, когда ради поддержания бюджетной мощи федерального центра мы по умолчанию жертвуем слоем отечественного частного бизнеса. Отношение государства к местномубизнесу как к «холопу» и «дойной корове» здесь вполне уместно. При этом формируется полная бюджетозависимость всех и вся в стране. Официальная статистика концентрирует своё внимание на системе налоговых и иных отчислений в бюджет, на состоянии налогооблагаемой базы, на исполнении платежей в бюджет и на исполнении самого бюджета, на состоянии задолженностей бюджетов регионов и пр. Финансовое состояние в обществе мониторится только в связи с контролем вопросов бедности-богатства населения, который понимается как индикатор риска социального недовольства, и с точки зрения стабильности банковского сектора, неустойчивость которого также рассматривается как потенциальный источник социальных возмущений. Для федерального центра власти ситуация может казаться вполне удобной.Население полностью зависит от государственной «руки дающего»,поэтому живёт покорно.Бизнес также покорно терпит все мытарства, чтобы хоть как-то правдами-неправдами работать на свою тайную «кубышку». Вероятность появления альтернативной курсу правящей элиты политической партии сводится к нулю (нет альтернативных бюджету источников финансирования – нет и партийной альтернативы). В силу «физиологической» зависимости общества от государственного бюджета система внешне устойчива, как сам СССР. Но внутри общества есть стихийное брожение, - бродит «призрак» неудовлетворённости качеством, количеством и безальтернативностью источника социально-экономической поддержки и опоры.
Во втором случае естественно иное: когда финансовые ресурсы страны распределены между бюджетом государства и накоплениями частного сектора и граждан, и когда институты государства своими бюджетными ресурсами, а частный сектор –своими накоплениями, совместно вкладываются как в социальные, так и в экономические и др. программы страны или её отдельных регионов и муниципалитетов. Для этого нужна одна малость: в стране должен быть общий капитал социального доверия, в поле которого институты государства, граждане и частный бизнес имеют привычку доверять друг другу, готовы слышать, понимать и учитывать интересы друг друга. В этом случае временное ослабление бюджетного источника может компенсироваться временным же бóльшим финансовым участием сектора частного бизнеса, а в числе источников социально-экономической поддержки в ситуации кризиса наряду с бюджетами разного уровня всегда есть частные ресурсы предпринимателей и бизнесменов. Официальная статистика, наряду с комплексом наблюдения за состоянием государственного бюджета и его источников, в этом случае нацеливается на мониторинг финансового состояния предприятий частного бизнеса, состояния личных финансовых сбережений граждан, прежде всего, имеющих частный бизнес, а также на мониторинг практик партнёрского участия государства и бизнес-сектора в финансировании различных региональных проектов. Принцип дополнительности государственного и частного секторов, естественно, предполагает наличие привычных, проверенных обеими сторонами, надёжных и удобных в использовании горизонтальных механизмов государственно-частного партнёрства и межсекторной кооперации, координации на территориях регионов и муниципалитетов России. В числе механизмов согласования условий партнёрства существует, - при такой постановке идейной позиции, - широкий набор возможностей, начиная с условий ГЧП и заканчивая межпартийными соревнованиями на выборах, в которых одни партии отстаивают преимущественно видение государственного сектора, а другие – преимущественно видение и интересы коммерческого сектора или сектора НКО. В русле второго идейного подхода форма партнёрской межсекторной экономико-финансовой организации естественна и привычна как привычны нам дыхание или сердцебиение.
Год 2015 показал, что реальная политика федерального правительства реализует идеологию первой установки. Визитной карточкой можно назвать проект «ПЛАТОН» и соответствующий конфликт Правительства с одним из секторов отечественного частного бизнеса в транспортной отрасли. Вторая установка также оставила след в публичном пространстве 2015 года. Она присутствовала, с одной стороны, в версии «привлечения иностранных инвесторов» (партнёрство с иностранным частным бизнесом у нас считается делом нужным). С другой стороны, применительно к отечественному частному сектору, она присутствовала риторически, в основном в публичных выступлениях Президента. Однако перевод риторики в практику не удаётся. Характерный пример – провалившееся намерение реализовать заявление Президента об амнистии капиталов. Проект амнистии не удался потому, - отметил на Гайдаровском форуме в январе 2016 г. депутат ГД А.М.Макаров, - что бизнес не поверил государству.
Федеральная публицистика в искажённомвиде отражает эту идейную альтернативу, сводя всё к противостоянию позиций пропрезидентского государственного патриотизма (Д.Киселёв, Д.Куликов, В.Соловьёв и др.) и антипрезидентского прозападного либерализма (А. Венедиктов, Н.Сванидзе и др.).
В рамках правительственной практики повышения бюджетной концентрации финансовых ресурсов и повышения общей бюджетозависимости общества регионы лишаются возможностей собственного манёвра, привыкают ждать. Ждать решений свыше. Сильные стороны этой системы видятся Правительством в том, что есть единый центр принятия решений, что есть единый источник финансовых ресурсов, что принимаемые решения единообразны для всей страны, что все решения обязательны к исполнению. Слабые стороны, как показывает опыт, сводятся к следующему. Во-первых, приходится долго ждать принятия федеральных решений (в январе-феврале 2015 г. ряд глав субъектов федерации, как, например, глава Татарстана Р.Н. Минниханов, публично высказывали озабоченность в связи с риском срыва посевной кампании из-за затягивания решений Правительства о порядке и объёмах поддержки сельского хозяйства). Во-вторых, сроки исполнения решения на уровне региона оказываются неоправданно сжатыми, что вызывает исполнительскую спешку и снижение качества работы. В-третьих, в спешке решения исполняются, прежде всего, в интересах правильного и своевременного отчёта (об освоении средств), а не в интересах конечного получателя господдержки и конечного результата программы. В-четвёртых, программы финансирования конкретных объектов «закрываются» регионами не после реальной сдачи готового объекта и исполнения всех работ, а до этого, - чтобы успеть отчитаться в положенные сроки. В-пятых, регионы, в силу неопределённости первого квартала финансового года, берут на себя больше финансовых обязательств перед подрядчиками, чем могут исполнить по фактическим своим возможностям на конец года (отсюда образуются недострои и задолженности, в т.ч. по заработной плате). В-шестых, в целом полезный антикризисный и дисциплинирующий эффект правительственных мер на уровне регионов ниже, чем мог бы быть.
К названным издержкам антикризисной политики федерального центра добавляется негативное влияние таких явлений, как коррупция и теневая криминальная экономика, которые выводят из антикризисного оборота немалые суммы. 2015 год показал, что ресурсов и сил правоохранительныхи судебных институтов, которые должны бы системно снижать уровень этих издержек, явно не хватает.
Таким образом, общая картина российской антикризисной политики такова, что карт-бланш на то, чтобы «крутиться самостоятельно» имеет только один рыночный сегмент – сегмент торговли, обеспечивающий поставку продовольственных и промышленных товаров массового потребления. Вся остальная экономика формируется как бюджнтозависимая. При этом сектор частного бизнеса и частный собственник рассматриваются как источник дополнительных вложений в дела страны, - вложений, которые им вменяют силою государства в виде повышенных или новых налоговых платежей. Громоздкость централизованной системы управления финансами неизбежно приходит в конфликт с запросом на оперативность и точную адресность. Кроме того, правоохранительно-судебная система не может существенно и системно снизить уровень коррупционных и криминальных издержек централизованного управления.
2. Нижегородская область: в ожидании решений центра.
Социально-экономический комплекс региона двигался в 2015 г. по ранее проложенным рельсам и в соответствии с принципами антикризисной программы Правительства. Система работает на концентрацию всех бюджетно-финансовых ресурсов, ресурсов разработки антикризисной «дорожной карты», ресурсов контроля эффективности, ресурсов ответственности на уровне регионального правительства. Ниже, на уровне муниципалитетов эти ресурсы резко ослабляются, - особенно ресурсы ответственности, - их накопление не приветствуется, полномочия в вопросах инвестирования и развития территорий сведены к нулю. В централизованной системе антикризисного «ожидания» действует ещё и муниципалитет, так что в целом получается, что регион ждёт решения правительства РФ, а муниципалитет ждёт решения правительства области. Поэтому в первом квартале года весь социально-экономический комплекс области замедляется, а в третьем-четвёртом вынужден действовать в авральном режиме, опережающими темпами производя отчёты о проделанной работе и отстающими темпами сдавая конечные объекты. Конечные объекты при этом остаются недостроенными либо из-за неожиданного секвестра расходов (как, например, по школе № 48 в Н.Новгороде), либо из-за спешки с отчётами, когда деньги выплачиваются подрядчику до момента реального завершения работ (как детский сад на улице Рубинчика в Нижнем Новгороде, который сдали государственной комиссии в 2014 году, но и в конце января 2016 г. он ещё не введен в эксплуатацию из-за недоделок1).
2.1. Инвестиционная система региона в 2015 г.: Потолок пройден.
Областной консолидированный бюджет рассматривается как источник преодоления кризиса, а централизованное в руках губернатора области управление бюджетными расходами - как гарантия эффективного пережидания кризиса. «Бюджетная поддержка» образует единственную опору всей социально-экономической политики региона: её ждут и коммерческие частные, и коммерческие государственные предприятия, и вся социальная сфера. К этой опоре стягиваются иностранные и местные инвестиции, в которых справедливо видятся гарантии социально-экономической устойчивости и перспективы развития области.
Сложившийся в регионе механизм работы с инвесторами, – механизм «одного окна», - удовлетворительно работал до периода антироссийских эмбарго. Особенность его состояла в том, что а) это одно - единственное «окно» в регион для инвесторов; б) оно привлекательно для достаточно крупной категории инвесторов, готовых вложить в регион примерно от 0,5 - 1,0 млрд. руб. и более2. Инвестиционная политика придерживалась, -в большей степени, - ставки на малое число крупных проектов, чем ставки на большое число мелких. Мелким инвесторам здесь делать было нечего, «одно-единственное окно» их обычно не замечало. Второе «окошечко» для добровольного финансового партнёрского участия граждан и муниципалитетов засветилось в рамках проекта по поддержке местных инициатив (ППМИ). В 2015 году в конкурсном отборе участвовало 382 заявки от 49 муниципальных образований области. Победителями стали 255 проектов. Общая стоимость проектов в 2015 году составляет 292,926 млн. руб., из них:
- областная субсидия - 150 млн. руб. (или 51,2% общего объёма затрат);
- бюджеты муниципальных образований – 86,871 млн. руб. (или 29,66%);
- население – 33,307 млн. руб. (или 11,37%);
- спонсоры – 22,748 млн. руб. (или 7,77%).
Таким образом, в рамках ППМИ дополнительно к областной субсидии привлечено 56,055 млн. рублей средств населения и спонсоров. Если взять вклад частного и гражданского сектора, то в пересчёте на всё население области – это примерно 20 руб. на человека в год. Очевидно, что это не предел потенциального участия и граждан, и частного сектора. Механизм ППМИ не может оставаться единственным дополнением к «единому окну», необходимо искать и другие, более мощные, разнообразно мотивированные формы финансового партнёрства институтов власти в регионе и частного сектора, граждан. Только таким образом можно преодолеть «инвестиционный разрыв» между имеющимся частным капиталом (денежные средства, находящиеся у граждан разных социальных категорий) и бизнес-проектами региона, нуждающимися в инвестиционном участии.
При системе «одного/единственного окна» ситуация с частными инвестициями стала меняться в худшую сторону. Так, динамика иностранных инвестиций начала снижаться уже в 2013 г. (см. рис.1.)
Рис .1. Динамика иностранных инвестицийв Нижегородской области3.
Статистические данные по инвестициям в основной капитал показывают, что после 2013-14 гг. происходит смена тренда с «роста» на «спад» (см. рис.2., 3).
Сущность ситуации видится в том, что сложившаяся в 2005-2010 гг. версия механизма «одного/единственного окна» не может более обеспечивать сохранение и рост, объёмов инвестиций на уровне 2012-13 гг. Достигнутый потолок обусловлен тем, что, с одной стороны, под влиянием внешнеэкономических эмбарго ухудшился глобальный бизнес-климат вокруг России. С другой стороны, кластер крупных российских инвесторов в одиночку обеспечивать неуклонный рост нижегородских инвестиций также не может. Необходимо находить другие каналы и механизмы вовлечения частных финансовых ресурсов в публичную экономику региона.
Рис.2. Инвестиции в основной капитал в Нижегородской области4.
Перспектива видится в том, чтобы а) ориентировать систему работы с инвестициями на более широкий спектр инвесторов, не только крупных, но и средних, мелких и даже микро (физические лица), формировать стратифицированное пространство инвесторов Нижегородской области; б) расширить перечень государственных институтов,
Рис. 3. Инвестиции в основной капитал процентах к предыдущему году5.
которые могут участвовать в системе государственно-частного партнёрства (ГЧП)6; в) расширять самостоятельное участие муниципалитетов в работе по привлечению инвесторов своего уровня (например, с объёмом инвестиций от 0,5 до 10 млн. руб., в зависимости от размеров муниципального образования); г) развивать практики участия граждан в со-финансировании региональных социально значимых проектов через развитие инфраструктуры областных целевых государственных займов, региональных IPO инвестиционных проектов, реализуемых в реальном секторе Нижегородской области; д) создать и развивать региональную площадку торговли региональными облигациями, акциями региональных инвестиционных проектов; е) повышать привлекательность областных ценных бумаг в других регионах России и таким образом формировать положительный инвестиционный имидж Нижегородской области. Пример в этом направлении в регионе имеется: в 2015 г. министерство финансов Нижегородской области приняло решение о выпуске областных облигаций в количестве 12 млн. штук на общую сумму 12 млрд. 7руб. (по 1 тыс.руб. за одну облигацию)
Другими словами, мы считаем, что государственная власть успешно сработает на преодоление кризиса лишь в рамках «партисипаторной» (партнёрской) экономической модели, - то есть совместно с частными участниками социально-экономического процесса региона, прежде всего, с отечественными. В ситуации текущего кризиса необходимо видеть, что возможности фискального метода возвращения частных денег в публичную экономику достигают предела. Теперь необходимо открывать новые каналы добровольного, заинтересованного финансового участия частных инвесторов, предприятий и граждан в проектах развития промышленных, сельскохозяйственных объектов, инфраструктурных объектов, кластеров (объектов реального сектора) экономики. Для разворота системы работы с инвестициями из положения «одно/единственное окно – для инвесторов одного класса» в положение «множество окон – для инвесторов разных классов» понадобится несколько вещей: 1) работающая по стандартам открытой публичной политики региональная и муниципальная власть; 2) ответственная и профессионально дисциплинированная система муниципального самоуправления; 3) финансовое доверие населения к региональным и муниципальным властям и их проектам; 4) законодательная база, обеспечивающая расширение практик государственно-частного партнерства на муниципальный уровень, практик региональных облигационных займов в интересах реального сектора и формирование и развитие регионального рынка ценных бумаг.
В этой связи интерес вызывает Постановление правительства Нижегородской области от 28 апреля 2014 года № 286. «Об утверждении государственной программы "Развитие инвестиционного климата Нижегородской области”»8, опирающееся на Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе, утвержденный решением наблюдательного совета автономной некоммерческой организации "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" (АСИ) от 3 мая 2012 года (протокол № 2)9. Федеральный документ 2012 года запускается в работу в 2014 году, с изменениями, принятыми 19 ноября 2015 года. В итоге принятая правительством Нижегородской области Программа на период 2015-2020 гг. включает следующие подпрограммы: Подпрограмма 1 "Стимулирование инвестиционной деятельности". Подпрограмма 2 "Развитие государственно-частного партнерства". Подпрограмма 3 "Формирование и поддержание положительного инвестиционного имиджа Нижегородской области". Подпрограмма 4 "Обеспечение реализации государственной программы". Всё стоит 1 447 046,5 тыс.руб., что настраивает на оптимистический лад. Что же предполагается сделать?
Перспективным направлением инвестиционной политики Нижегородской области провозглашается развитие механизмов государственно-частного партнерства, реализация которого позволит привлекать дополнительные инвестиции в область, особенно в объекты общественной инфраструктуры10. Основными критериями становления и развития инвестиционного климата региона названы «формирование эффективного инвестиционного законодательства, стимулов для инвестиционной активности в несырьевых отраслях и секторах экономики, развитие механизма государственной поддержки частных инвестиций и участия, создание полноценной инвестопроводящей системы»11. Написано, что в период до 2020 г. намечаются такие значимые тенденции, как повышение инвестиционной активности в большинстве муниципальных образований Нижегородской области, разработка новых механизмов привлечения внебюджетных инвестиций и снижения инфраструктурных ограничений и рисков и др. Конкретные результаты сводятся к следующему: объем инвестиций в основной капитал в 2020 г. – 548 млрд. руб.; количество привлеченных резидентов на площадки Нижегородского индустриального инновационного кластера в области автомобилестроения и нефтехимии – от 10-11 до 14-16 единиц ежегодно (всего за период – 102 единицы); Количество проектов, реализуемых на основе механизмов государственно-частного партнерства – не менее 18 за весь период (в среднем по 3 проекта в год); Количество объектов, реализованных с применением механизма государственно-частного партнерства – не менее 106 единиц (в среднем получается 17-18 объектов в год); Количество подписанных документов о сотрудничестве по итогам выставочно-ярмарочных и выставочно-конгрессных мероприятий – 16-20 единиц ежегодно; Уровень технической готовности технопарка в сфере высоких технологий, создаваемого в дер. Анкудиновка – 100%.
Очертания конечных целевых результатов Программы свидетельствует о том, что задачи структурной модернизации системы работы с инвестициями, задачи изменения качества региональной инвестиционной среды формулируются достаточно скромно. Запланированного макро-показателя по объёму инвестиций, по всей видимости, предполагается добиться за счёт федеральных денег на чемпионат мира по футболу и на празднование 800-летия Н.Новгорода, а не за счёт активизации развития региональной инвестиционной среды и инфраструктуры (за весь период крупным инвесторам дадут региональных льгот на сумму 286 767,5 тыс. руб.). Часть средств Программы (Подпрограмма 1 "Стимулирование инвестиционной деятельности") запланированана то, чтобы достроить технопарк «Анкудиновка» привычным методом централизованного бюджетного финансирования (это капитальные вложения, на них всего из бюджета области планируется 150 000,0 тыс. руб.). Часть Программы пойдёт на стандартные мероприятия на Ярмарке, - это Подпрограмма 3 "Формирование и поддержание положительного инвестиционного имиджа Нижегородской области" (всего на 2015-2020 гг. на «имидж» из областного бюджета планируется выдать 341 503,2 тыс. руб.).
На развитие структуры инвестиционного пространства региона может повлиять Подпрограмма 2 "Развитие государственно-частного партнерства" (всего планируется выделить 51 960,5 тыс. руб.), которая предполагает, что объем инвестиций по проектам, реализуемым на основе механизмов государственно-частного партнерства будет расти (см. Рис.4.). При этом количество проектов будет увеличиваться от одного в год (в 2013 и 2015 гг.) до 2-х и 3-х (в 2016-19 гг.) и достигнет минимум 5 проектов в 2020 г., а количество объектов, построенных методом ГЧП, должно расти от 1-3 (в 2013-16гг.) до 20-30 в год (в 2017-19 гг.) и достичь 50 шт. в 2020 г.
Рис.4.Объем инвестиций по проектам, реализуемым на основе механизмов государственно- частного партнерства (Программа на 2015-2020 гг.)
Однако, нацеливание на инфраструктурные сдвиги было бы более точным, если бы в разделе «Индикаторы» для Подпрограммы 1. в числе непосредственных результатов значились бы показатели диверсификации инвесторов от крупных, средних до мелких организаций и частных лиц. Это, безусловно, совершенно не требуется, если Программа развития инвестиционного климата Нижегородской области надеется «выехать» из кризиса только за счёт привычного крупнокалиберного инвестора и не предполагает разворота инвестиционного пространства в сторону инвесторов других, более мелких калибров. Если же Нижегородская программа всё-таки «думает» о реальном расширении спектра источников инвестирования, тогда показатель уровня диверсификации инвесторов необходим, он позволит измерять реальные структурные результаты Подпрограммы 1 "Стимулирование инвестиционной деятельности".
То же можно отметить и по перечню непосредственных результатов по Подпрограмме 2 ("Развитие государственно-частного партнерства"): в нём явно не достаёт ориентиров по количеству проектов, действующих на основе муниципально-гражданского партнёрства с разбивкой на микро-, мелкие и средние (по объёму, в руб.), а также ориентиров по проектам ГЧП также с разбивкой на мелкие, средние и крупные (по объёму, в руб.). Имеющийся текст Программы сильно упростил дело, сведя непосредственные результаты к количеству проектов и объектов, действующих на основе ГЧП. Между тем, - если конечно правительство области реально нацелено на диверсификацию инвестиционного пространства региона, - раздельный учёт проектов ГЧП и МЧП очень важен, поскольку позволит увидеть присутствие/отсутствие признаков устойчивого социального партнёрства не только на «субъектовом», но и на муниципальном уровне. Раздельный учёт средних, мелких и микро- проектов также важен для понимания того, в какой мере инвестиционная система региона/муниципалитета становится привлекательной для представителей разных «ступенек» социально-экономической стратификации населения области. В пределе/идеале все социально-экономические страты населения должны интересоваться участием в проектах ГЧП или МЧП, которые им, что называется, по карману. Это, одновременно, будет создавать новый формат экономической конкуренции: это будет не конкуренция для немногочисленного «крупняка» у «одного/единственного окна», а стратифицированная конкурентная среда, где полей конкурентного соревнования довольно много и каждый инвестор может выбрать то поле, которое ему «по карману».
В подпрограмме 3 "Формирование и поддержание положительного инвестиционного имиджа Нижегородской области", наряду с индикатором под названием «Позиция Нижегородской области в Национальном рейтинге состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, формируемом при участии АНО "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" (планируется рейтинговая позиция не ниже 10), стоило бы выставить такие непосредственные результаты, как количество и объёмы региональных займов, количество региональных IPO, котировки региональных облигаций и других региональных ценных бумаг, объём рынка региональных ценных бумаг. Это было бы ясным свидетельством того, что региональное правительство реально «засучило рукава» и приступило к структурному развитию инвестиционного пространства области.
В подпрограмме 4 «Обеспечение реализации государственной программы», наряду с индикатором «Уровень укомплектованности министерства инвестиционной политики Нижегородской области штатными единицами» (планируется укомплектованность на 100%), было бы целесообразно привести индикаторы по новым профессиональным компетенциям сотрудников министерства, а в качестве непосредственных результатов хотелось бы видеть что-то вроде количества площадок первичной реализации региональных облигаций займа, количество региональных площадок IPO, количество площадок вторичной торговли региональными ценными бумагами. Это также отражало бы реальную нацеленность Программы правительства Нижегородской области на развитие инфраструктуры в сфере инвестиционной деятельности области.
Отсутствие названных нами индикаторов и непосредственных результатов позволяет полагать, что инвестиционную систему «одного/единственного окна» и экономическую стратегию унитарной субсидиарности в перспективе 2020 г. областное правительство менять не собирается. Поэтому уровень гипер-бюжетозависимости региона и иные следствия и риски отсюда вытекающие также сохранятся. Перемена может появиться, если тема выбора модели региональной экономики, - модель унитарной субсидиарности или партисипаторная (партнёрская) модель, - будет вынесена на предвыборные дебаты кандидатов в депутатов ЗСНО.
Ключевые сценарные гипотезы.
Если правительство Нижегородской области сохранит ставку на систему «одного/единственного окна», то падение ВРП будет стремительным, правительство – бессильным что-либо сделать, частный каптал сжимается, закрывается по норам, финансовое доверие к власти со стороны населения падает, наступает реальная сплошная депрессия.
Если правительство Нижегородской области быстро переключается на систему «множество окон – для инвесторов разных классов», то это может замедлить падение ВРП, сделает его более плавным, даст возможности и время для манёвра. Финансовое доверие к властям удастся сохранить, частный капитал не станет уходить из партнёрских проектов, депрессия вероятна, но секторальная, а не сплошная.
2.2. Плановая ротация муниципальной власти: Местная элита склонна к междоусобице.
2015 год был ознаменован очередными муниципальными выборами, которые прошли в 208 муниципальных образованиях Нижегородской области, в том числе, в представительные институты муниципального самоуправления по 8 городским округам (г.Арзамас, г.Бор, г.Дзержинск, г.Нижний Новгород, г.Саров, г. Кулебаки, г.Навашино и г.Чкаловск), а также в представительные институты муниципального самоуправления по двумстам поселениям (44 городских и 156 сельских в 38 муниципальных районах области). В общем поле политики губернатора В.Шанцева это хотя и важный с точки зрения отчётности перед Администрацией Президента участок работы, но в собственной системе приоритетов губернатора не самый главный предмет заботы. Так, что-то вроде нелюбимой падчерицы. В приоритетах губернатора В. Шанцева то, что останется стоять на нижегородской земле на десятилетия вперёд: ФОКи, дороги, мосты, жильё, заводы и пр. А выборы – это суета, после которой на земле никакой полезной материальной вещи не остаётся. Поэтому всё, что касается выборов и прочей региональной публичной политики, организуется, осмысливается и целенаправляется в Нижегородской области на порядок слабее, чем любое хозяйственное строительство.
Выборы 2015 г. замечательно отразили это положение нелюбимой «падчерицы». Они показали, в каком состоянии находятся региональные и местные политические элиты, в каком режиме взаимодействуют различные центры политического влияния, в какой степени региональные и местные элиты близки к местному избирателю, насколько ему интересны и в какой мере поддерживаются электорально. Выборы выявили основные линии реальных конкурентных расколов местных элит, уровень готовности к честному электоральному соревнованию друг с другом, а также качество их партнёрского взаимодействия между собой и с избирателями.
Центральной площадкой этих процессов стал Нижний Новгород, с которым связаны ключевые (и типичные) эпизоды в действиях региональной и муниципальной элиты. События показали, что, во-первых, качественного улучшения системы партнёрских отношений региональной элиты во главе с губернатором и нижегородской властной элитой за период с 2010 по 2015 гг. не произошло. Выборы депутатов городской Думы Н.Новгорода в 2010 г., как известно, были ознаменованы конфликтом отношений «губернатор Шанцев – мэр Булавинов». Целями предотвращения подобных конфликтов в будущем губернатор оправдывал необходимость отказа от системы прямых выборов мэра города и переход к «двуглавой» системе управления муниципальным образованием. «Двуглавая» система была создана, работала 5 лет, но на очередной ротационной процедуре в городском управлении разразился конфликт в отношениях «губернатор Шанцев – мэр Сорокин». Несмотря на то, что должностные отношения губернатора, сити-менеджера и главы города прописаны в соответствующих нормативных документах вполне гладко, выборы 2015 г. показали, что как только эти отношения выходят в политическую сферу, весь гладкий гламур слетает, как и не было ничего. Остаётся только циничная борьба, как говорится, не на жизнь, а на смерть (смерть - политическую, конечно). Таким образом, региональная элита проявилась как достаточно глубоко расколотая по линии отношений «губернатор – мэр областного центра».
Такие расколы не редки в регионах России, достаточно напомнить тлеющий конфликт губернатора Свердловской области и мэра Екатеринбурга, главы Республики Карелия и мэра Петрозаводска и пр. Особенность Нижегородской ситуации в том, что губернатор, мэр 2010 г. В. Булавинов, сити-менеждер О.Кондрашов и мэр О.Сорокин, - все представители одной партии, партии «Единая Россия»12. Поэтому Нижегородская история касается не просто местных элит, но прежде всего той части, которая интегрирована в структуру «Единой России». Источником конфликтных напряжений, способных в порыве обострения прямого силового политического противостояния сносить даже ключевые фигуры системы городского управления (политически мотивированная отставка сити-менеджера О. Кондрашова), надолго травмируя этим всю организацию городского хозяйства (нового сити-менеджера система не могла выбрать до декабря 2015 г.), - источником конфликта оказался региональный оплот «стабильности» и «порядка», НРО «Единая Россия». Таким образом, во-вторых, особенность региональной политики, проявившаяся в ситуации выборов 2015 г., - это конфликтная, нестабильная среда внутри «Единой России» и неумение партийной машины с ней справиться. На октябрьском заседании высшего политсовета «Единой России» Д. Медведев связал подобные вещи с низкой партийной дисциплиной в регионах13. Но дело не в расхлябанности или организационной безграмотности, но, напротив, в грамотном и целенаправленном стремлении отдельных представителей партии добиваться личных интересов посредством внутрипартийного и регионального политического конфликта.
В-третьих, особенность региональной политики в том, что внутрипартийный конфликт НРО «Единая Россия» на площадке выборов задвигает на второй план межпартийную конкуренцию и вообще значение партийных объединений, превращая партии в пустые формальные брэнды, под ширмой которых действуют какие-то персональные договорённости, сделки и альянсы. Для региона это случай типичный. То же самое наблюдалось несколькими годами раньше в ходе конфликта мэра с депутатами Думы в Дзержинске, в Кстово, в Балахне и пр. В 2015 г. суррогатные, суб-партийные альянсы строил член «ЕР», глава города О.Сорокин, чтобы получить личное влияние на новый состав городской Думы. Это показатель низкой политической культуры нашего местного истеблишмента, который, не умея действовать иначе, перенёс в публичную политику не самые лучшие практики бизнес-сделок. Происходит девальвация институциональной партийной инфраструктуры региона, что ещё больше усиливает ситуацию резкого сужения региональных партийных систем, снижения их конкурентности14. В Нижегородской области немало представителей политической элиты, которые искренне не понимают, зачем «возиться с партиями», если можно заключить сделку на «правильное голосование» сначала с тысячей избирателей на «своём» округе, а затем с двумя десятками избранных депутатов в Думе. Это вполне устоявшаяся и прочная идейная позиция части наших местных политиков15. Значительно более слабая идейная позиция состоит в том, что в механизмах политического соревнования и консенсуса региональных элит доминировать должен институт политической партии, а никаких личных сделок быть не должно. В реальном политическом процессе 2015 г. мы имели возможность наблюдать молчаливую борьбу этих идейных позиций внутри «Единой России». Хотя публично никто не решается призвать к отказу от института политической партии, но и убеждённых, последовательных, активных сторонников укрепления партийного каркаса региональной публичной политики, партийной дисциплины и массовости региональных отделений партий в местной правящей элите тоже нет.
В-четвёртых, поле противостояния в отношениях «губернатор Шанцев – мэр Сорокин» стало более обширным, чем былое «губернатор Шанцев – мэр Булавинов». Теперь оно охватило не только партийно-политический, медийный и электоральный сегменты, но и кадровый, административно-правовой, политико-правовой и судебный. В каждом сегменте был свой предмет раздора: в партийно-политическом – голосующее большинство в региональном политсовете или в Думе; в электоральном - большинство «своих» избирательных участков; в кадровом – фигура сити-менеджера; в административно-правовом – регламент формирования комиссии по отбору кандидатов на должность сити-менеджера; в политико-правовом – диаметрально противоположное отношение к «инициативе депутата Осокина» в ЗСНО; в судебном – оспаривание/отстаивание противоположных административных решений.
Хорошей иллюстрацией названных особенностей являются данные исследования, проведенного экспертами Нижегородского филиала Фонда развития гражданского общества в 2016 г. Проверяли гипотезу о медиа-следах скрытого политического альянса О.Сорокина, являющегося членом Президиума Политсовета Нижегородского регионального отделения «Единая Россия», с представителями КПРФ. Изучали редакционную политику медиа-ресурсов, контролируемых О.Сорокиным в Н.Новгороде. Методом контент-анализа был проанализирован массив публикаций еженедельника «Патриоты Нижнего» за 2015 год (всего 47 номеров), а также публикации интернет-ресурса «АПН-Нижний Новгород» за тот же период. При анализе публикаций основное внимание было сосредоточено на количестве публикаций, в которых упоминались основные парламентские партии и их представители, а также на фиксации оценочного тона этих публикаций, по трем основным критериям: «положительная оценка», «нейтральная оценка», «отрицательная оценка».
Итоги анализа представлены на рис. 5, 6.
Рис. 5. «Единая Россия». Количество положительных, нейтральных и отрицательных упоминаний партии и её представителей (числовое значение, период январь – декабрь 2015)
На рис.5 четко видно, что количество публикаций, посвященных «Единой России» достигает своего пика к марту 2015 года и снижается к декабрю. Вместе с тем оценочный тон публикаций меняется. Количество позитивных упоминаний «Единой России» также достигает наибольших значений к марту и снижается к декабрю, а тон негативных публикаций, незначительный в начале года, вырастает в 10 раз к моменту выборов в органы МСУ (август-сентябрь), в которых принимал участие О. Сорокин.
Рис. 6. КПРФ. Количество положительных, нейтральных и отрицательных упоминаний партии и её представителей (числовое значение, период январь – декабрь 2015)
На рис. 6 представлен анализ публикаций за 2015 год, посвященных партии КПРФ и ее представителям. Он отчетливо показывает, что максимальных количественных значений упоминания достигают к августу-сентябрю. При этом резко изменяется оценочный тон этих публикаций к концу лета, началу осени (момент выборов в органы МСУ), количество позитивных упоминаний о КПРФ вырастает почти в 5 раз.
Для сравнения был проведен количественно-качественный анализ публикаций, посвященных еще двум парламентским партиям: «Справедливой России» и ЛДПР. Выяснилось, что обнаруженная в двух первых случаях зависимость применительно к этим партиям не прослеживается. Нет радикального количественного роста и падения показателей в зависимости от приближения к дате выборов и не существует заметных изменений в тоне публикаций в зависимости от близости того же события. Отсюда, можно заключить, что эти партии и их представители не входят фокус внимания редакции и владельца ресурса.
Оценивая соотношение количественных показателей публикаций, посвященных «Единой России» и КПРФ, следует признать, что «партия власти» доминирует в информационном пространстве издания. Однако это связано не только с предпочтениями, которые возникают у владельца ресурса и редакции. В первую очередь это связано с тем, что большинство региональных ньюсмейкеров (чиновников, бизнесменов, депутатов) являются членами «Единой России». Кроме того количество членов «Единой России» в регионе значительно превосходит количество членов других партий, что не может не влиять на информационную повестку.
Вместе с тем редакционные предпочтения вполне отчетливо просматривается в ракурсе проведённого процентного сравнения. Это иллютрируют данные, представленные на рис. 7 и рис.8.
На рис. 7, четко видно, что по мере приближения к дате выборов депутатов городской Думы Н.Новгорода, в которых принимал участие О.Сорокин, процент «позитивных» публикаций, посвященных «Единой России» снижается, а процент «негативных» растет. Вместе с тем совершенно противоположная картина наблюдается в отношении публикаций, в которых упоминается «КПРФ» и ее представители (рис.8): по мере приближения к дате выборов, процент «позитивных» упоминаний растет.
Рис. 7. «Единая Россия». Количество положительных, нейтральных и отрицательных упоминаний партии и её представителей (процентное значение; 100% - максимальное количество публикаций за рассматриваемый период (66); период: январь – декабрь 2015).
Рис. 8. КПРФ Количество положительных, нейтральных и отрицательных упоминаний партии и её представителей (процентное значение, 100% - максимальное количество публикаций за рассматриваемый период (15), период январь – декабрь 2015)
Выявленная тенденция проявяется и при анализе материалов другого медиаресурса, также находящегося под контролем О. Сорокина. Для изучения были выбраны материалы «Рейтингов политических неудачников и удачников», которые регулярно публиковал интернет-журнал «АПН-Нижний Новгород». В рейтинге фигурируют не партии, а конкретные персоны, получающие позитивные или негативные оценки за неделю. Интересен анализ изменения позиций участников рейтинга с точки зрения их партийной принадлежности, который был сделан экспертами Нижегородского отделения Фонда развития гражданского общества (рис.9). Для чистоты эксперимента из анализа был исключен О.Сорокин (под его контролем находится данный ресурс), неизменно получавший только высокие позитивные оценки.
Рис. 9. Динамика рейтинга удачникв и неудачников АПН-НН в аспекте их партийной принадлежности (2015 г.).
На представленном графике (рис. 9) хорошо видно, что члены «Единой России», получавшие высокие рейтинговые оценки в начале года, резко падают к тому моменту, когда в Н.Новгороде поводятся выборы в органы МСУ. Вместе с тем, участники рейтинга, являющиеся членами КПРФ и получавшие в начале года как позитивные, так и негативные оценки, к моменту выборов занимают в рейтинге устойчивые лидерские позиции, получая самые позитивные оценки.
Поведенный анализ дает основания полагать, что входя в структуру политического управления НРО «Единая Россия» и участвуя в предвыборной борьбе за пост главы города Н.Новгорода, О.Сорокин нашёл способы негласно поиграть в связке с региональным отделением КПРФ. Подконтрольные ему медиаресурсы системно и последовательно оказывали влияние на процесс формирования общественного мнения в интересах снижения общественного авторитета губернатора В. Шанцева, с которым сам Сорокин находился в остром политическом конфликте, а также в интересах повышения лояльности избирателей к оппонентам Шанцева, – представителям КПРФ. Такой метод конкурентной борьбы, с точки зрения формальной партийной этики, явно выглядят как недобросовестный по отношению к собственной партии. Однако формальные этические принципы, видимо, никого особенно не волнуют, они приносятся в жертву и меркнут перед напором личного интереса.
Вся ситуация с микро-кризисом отношений «губернатор – мэр Н.Новгорода» соответствует наблюдению, которое Н. Луман еще в 1987 году сформулировал так, что современные политические партии – это самодостаточные структуры, обслуживающие интересы привилегированных и всемогущих элит и часто вступающие в сговор друг с другом. В этих обстоятельствах партии могут утрачивать свою организующую роль в обществе, уступая ведущие места политическим субъектам из узкого круга элитарных предпринимателей, которые вступают друг с другом в драки или в альянсы16. Как именно это происходит можно увидеть, наблюдая развитие нижегородских событий: партийная принадлежность меркнет и слабеет на фоне силы теневых суб-партийных альянсов отдельных представтлелей местной элиты. Механизм суррогатной партийности прошёл апробацию в 2015 г., за ним чувствуется упёртая идейная позиция, что так и должно быть всегда. Более того, местные политики с этой позицией не спорят, не высвечивают её критически и публично, тем самым поощьряя её утверждение в своей среде. Поэтому есть большая вероятность, что принцип суррогатной партийности будет заряжен и на выборы 2016 г. Если отмеченные процессы получат развитие, это может привести к распаду институционального авторитета партий, прежде всего в среде региональной политической элиты. Тогда проснётся вольница, страсть к междоусобному «арм-рестлингу» по взрослому. Это дорожка прямиком поведёт местные элиты к произволу, а региональное сообщество – к анархии.
Конфликтный потенциал региональной политической среды, её предрасположенность к раскалыванию и фрагментации, а представителей региональной элиты к безжалостной борьбе друг с другом по сравнению с 2010 г. не только не ослаб, но, похоже, усилился. Это значит, что в случае каких-либо ослаблений «президентской вертикали» власти наши элиты скорее начнут междоусобицу, нежели найдут способы компенсировать выпадающие федеральные элементы властного порядка местными ресурсами партнёрства и кооперации.
Таким образом, находясь на положении нелюбимой «падчерицы», региональная сфера политики живёт под влиянием стихии индивидуальных бизнес и административно-политических интересов и лоббистов, которые для приличия хотя и рядятся в партийные одежды, но легко отказываются от них в поисках своей личной «правды», предпочитая приёмы индивидуальной политической спекуляции. В этом корень, причина микрополитического кризиса отношений «губернатор Шанцев – мэр Н.Новгорода», который, временами усиливаясь, продолжает тлеть вот уже почти 10 лет. Вторая причина микро-кризиса 2015 г. – возможность создания теневых партийных блоков на выборах (официально партийные блоки запрещены законодательством), когда богатый человек складывает часть ЕР, часть КПРФ и «Коммунистов России», создаёт свой собственный незримый предвыборный блок и ведёт его в депутаты. Третья причина – возможность создания теневой партии из кандидатов-одномандатников: тот же богатый деятель местного политического бомонда организует свою группу «одномандатников» со всеми признаками партийной организации с тою лишь разницей, что эта партия нигде не регистрируется, нигде не декларирует своих финансов, никак не заявляет своей идейной позиции. 2015 год показал, что запросто может появиться и действовать этакий маленький местный «ходорковский», который ловко «покупает» партийные верхушки, кандидатов, потом депутатов, раскладывая «яйца в разные корзины».
Надежда на то, что всё улаживается чисто административными методами, показала свою утопичность: плановая ротация кадрового состава городской власти 2015 г. обернулась резким обострением политического конфликта «губернатор – мэр» и стрессом для всего городского истеблишмента. Структурная устойчивость такой системы невелика, потенциал сил разрыва выше, чем потенциал сил сплочения. Признанного лидера и архитектора региональной публичной политики нет (не путать с известностью и частотой упоминания в СМИ). Если Нижегородский регион – это одна из 85 опор политического колосса по имени России, то очень похоже, что это глиняная опора. При той структурной неустойчивости региональных партийно-политических процессов, которая выявилась в выборах 2015 года, построенные заводы, перинатальные центры, агрохолдинги, ФОКи и мосты в одно мгновение могут превратиться в предметы междоусобного раздора наших политических элит, которые снесут на своём пути всё, лишь бы стать «царём горы» или «отбить свои бабки».
Общий дисбаланс хозяйственной политики в регионе, с одной стороны, и политики публичной, - с другой, дотошное внимание губернатора к строительству стадионов-мостов и почти полное невнимание партийному строительству может сыграть злую шутку: в момент, когда центральной власти понадобится прочная региональная политическая опора, вместо неё окажется трухлявый глиняный муравейник, из которого элиты выносят всё, что можно.
Ключевые сценарные гипотезы сводятся к следующему.
Если существует в регионе «партия губернатор» (сплочённые сторонники губернатора), если она сможет «перезагрузить» и дисциплинировать НРО «Единая Россия» на ясной идейной партийной платформе и если получится купировать все основные возможности создания суб-партийных структур, теневых альянсов и «партий», то ЕР сможет прочнее закрепиться в качестве лидирующего участника региональной публичной политики. Это принесёт и победу на выборах.
Если сплочённой группы сторонников губернатора в регионе нет, если ему не удаётся дисциплинировать НРО «Единая Россия» на принципах правовой, институциональной партийности, то начнёт процветать суррогатная партийность, теневые партийные альянсы, которые разрушат как ЕР, так и другие думские партии. Легитимного победителя на выборах не будет, вероятно повторение волны протестов, аналогичных тем, что были после выборов декабря 2011 г.
2.3. Открытость власти: Механика /не/исполнения.
Ещё со времени Административной реформы 2006-2008 гг. тема прозрачности, открытости власти в отношениях с населением не сходит с повестки федеральной политики. Среди обоснований необходимости большей открытости было, в частности, следующее: при таком, как в России «уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 % вкладываемых средств. В то же время, … сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 % и сокращением инфляции на 0,46 %»17. В январе 2012 г. Решением правительства РФ принимается концепция открытости федеральной власти18, которая затем проецируется на регионы. В тексте Концепции открытости говорится, что вовлечь институты гражданского общества в совместную работу по формированию и развитию информационного общества в России возможно при условии проведения качественных изменений в деятельности институтов исполнительной власти, построенных на принципах открытости»19. Среди принципов открытости называются: принцип информационной открытости, принцип понятности, принцип вовлеченности гражданского общества20.
С другой стороны, ведущие социологические организации страны, такие как ВЦИОМ, ФОМ, Левада-центр, фиксируют снижение уровня этатической эйфории, возникшей в 2014 году, после присоединения Крыма. Мониторинг социального самочувствия в 2015 году показывает, что в обществе наблюдается рост тревожности, потеря четкого видения личных и общегосударственных перспектив, нарастают страхи. В целом, по мнению социологов, социальное самочувствие российского общества ухудшается. Ситуация пока далека от кризисной, но в складывающихся условиях запрос на профилактические, антикризисные действия власти, обеспечивающие социальную стабильность и социальные гарантии значительно возрастает. Одновременно с этим актуализируется вопрос доверия к власти.
Прогнозируя развитие подобных сценариев, в краткосрочной и среднесрочной перспективе, а также учитывая подготовку к предстоящим в 2016 году выборам федеральный центр начинает реализацию проактивной стратегии, задача которой состоит в том, чтобы представить общественному мнению убедительные доказательства того, что власть, в целях сохранения общественного доверия, предпринимает серьезные усилия по борьбе с коррупцией, обеспечению открытости политических и экономических процессов и информации о них.
Примером, иллюстрирующим реализацию этой стратегии, в частности, является обновление критериального набора в оценке деятельности глав регионов для «Рейтинга эффективности губернаторов», который формирует «близкий к Кремлю» Фонд развития гражданского общества (ФоРГО). К середине 2015 года к комплексу критериев, используемых для оценки деятельности глав субъектов федерации, добавляются несколько новых. В первую очередь, это «КОЛ-фактор» (аббревиатура слов: конкурентность, открытость, легитимность), который «применялся в отношении высших должностных лиц тех регионов, где в ходе избирательных кампаний на уровне субъекта РФ фиксировалось вмешательство исполнительной власти в деятельность политических партий и существовали проблемы с обеспечением конкурентных, открытых и легитимных электоральных процедур».21 В результате применения этого критерия, обладающего качеством понижающего коэффициента, позиции в рейтинге снизились губернатора Нижегородской области В.П. Шанцева и губернатора Ульяновской области С.И.Морозова.
Вторым новым критерием «Рейтинга эффективности губернаторов», отражающим повышенное внимание к теме публичной легитимности власти, стал «Фактор аффилированности». Он также является понижающим коэффициентом и применялся в тех случаях, «когда в отношении глав исполнительной власти регионов и их заместителей были данные СМИ и общественного контроля, касающиеся конфликтов интересов, злоупотребления служебными полномочиями, а также нарушений антикоррупционного законодательства, которые приводили к расследованиям правоохранительными органами и судебным решениям по этим составам»22, сказано в комментариях к рейтингу ФоРГО.
Понижающий коэффициент «Фактора аффилированности» наиболее негативно отразился на позициях главы Республики Хакасия В.М.Зимина, губернатора Калининградской области Н.Н.Цуканова, главы Республики Крым С.В.Аксёнова, губернатора Пермского края В.Ф.Басаргина, главы Республики Алтай А.В.Бердникова, губернатора Воронежской области А.В.Гордеева, губернатора Тульской области В.С.Груздева, губернатора Челябинской области Б.А.Дубровского, губернатора Томской области С.А.Жвачкина, губернатора Астраханской области А.А.Жилкина, губернатора Рязанской области О.И.Ковалёва, губернатора Ивановской области П.А.Конькова, губернатора Свердловской области Е.В.Куйвашева, главы Республики Марий Эл Л.И.Маркелова, губернатора Севастополя С.И.Меняйло, губернатора Самарской области Н.И.Меркушкина, губернатора Новгородской области С.Г.Митина, губернатора Омской области В.И.Назарова, главы Карачаево-Черкесской Республики Р.Б.Темрезова и губернатора Нижегородской области В.П.Шанцева.
Губернатору В.Шанцеву, в частности, попеняли за невнятную публичную позицию в отношении министра областного правительства А. Макарова, который являясь фигурантом уголовного дела «о превышении должностных полномочий», продолжал работу в региональном правительстве. Ситуация выглядела неоднозначной и бросала коррупционную тень на региональные институты власти.
Представляя обновленную методику «Рейтинга эффективности губернаторов» эксперты Фонда развития гражданского общества отмечали: «В условиях реализации последовательного курса на борьбу с коррупцией большое значение для оценки эффективности глав регионов приобретает их способность обеспечить условия для транспарентного экономического развития в условиях честной конкуренции и невовлеченность в деятельность бизнес-структур»23.
Таким образом, можно сделать заключение, что федеральный центр формирует устойчивый сигнал, адресованный представителям политических элит регионов, суть которого состоит в том, что в условиях роста политической напряженности они несут персональную ответственность за вопросы сохранения доверия к власти.
Идеология открытости, которая запускается федеральным центром по разным директориям, а «механика» открытости сходится, в частности на вопросах реализации Постановления правительства РФ об открытых данных24. Программа направлена на то, чтобы обеспечить движение официальной информации через публичное пространство, чтобы любая общественно значимая информация о деятельности государства была открыта, доступна и понятна. Воплощение этой идеологии можно проследить на уровне региона и оценить качество строительства информационного общества. В частности, эти задачи решает Постановление правительства Нижегородской области от 30 апреля 2014, № 296 «Об утверждении государственной программы «Управление государственными финансами НО», где в числе других есть Задача «Развитие информационной системы управления государственными финансами НО». Основное мероприятие этой Задачи - «Модернизация государственной информационной системы управления общественными финансами», где в числе прочего значится создание «бюджетного калькулятора» (с 01.01.2015)25.
В рамках задачи «Обеспечение открытости и прозрачности о бюджетном процессе и деятельности органов исполнительной власти Нижегородской области в сфере повышения качества предоставления государственных услуг» есть основное мероприятие (2): «Повышение открытости информации и бюджетном процессе». Оно предполагает:
-проведение публичных слушаний по проекту областного бюджета и по отчёту об исполнении областного бюджета;
-формирование информационного сборника «Бюджет для граждан»;
-регулярное размещение на сайте правительства информации о планировании и исполнении бюджета.
Итак: идеология «открытых данных» - это повышение доступности и понятности информации (в частности, бюджетной) для общественных пользователей. Техническая задача региональной программы предполагает наличие потенциальных участников общественных слушаний бюджета, читателей сборника «Бюджет для граждан» и посетителей страницы сайта правительства по теме бюджета. Как на уровне идейной направленности, так и на уровне технических задач подразумевается направленность на некий запрос общества на бюджетную информацию. Поэтому было бы логично ожидать, что среди индикаторов достижения целей будет что-то вроде роста числа читателей сборника «Бюджет для граждан» с такого-то по такое-то количество, рост числа посетителей сайта с бюджетной информацией с такого-то по такое-то количество, рост количества запросов на организацию площадок по бюджетным слушаниям с такого-то по такое-то количество. Вместо этого в Программе выставлены индикаторы, не имеющие отношения к вопросам удовлетворённости общественного интереса к открытой информации:
-доля расходов бюджета, формируемых в рамках программ в общем объёме расходов обл. бюджета;
-удельный вес государственных учреждений, выполнивших в полном объёме государственное задание в общем количестве государственных учреждений Нижегородской области;
-удельный вес расходов на финансовое обеспечение государственных услуг (по нормативам) в общем объёме субсидий на оказание государственных услуг; и т.п.
Это значит, что реальный процесс открывания данных в сторону общества, - то есть удовлетворение общественного спроса в этом информационном сегменте, - отслеживать не требуется, отчёты об этом процессе в обязанность исполнителям задач Программы не вменяются. В этом несоответствии идейных ориентиров и задач по «открытости данных», с одной стороны, и, с другой стороны, индикаторов исполнения задач кроется причина и нехитрая техника неисполнения федеральных идейных установок на информационную открытость. При отсутствии индикаторов общественной пользовательской активности отчёты по Программе и по этим конкретным задачам, конечно же, будут сделаны. Но планомерного продвижения в вопросах открытости данных в этом случае не будет.
Если воспринимать тему «открытых данных» по существу исходной идейной позиции, то речь идёт о работе с одним из сегментов общественного спроса – с общественным спросом на открытую информацию о деятельности государственных институтов и институтов МСУ. Требуется создание нового кластера по производству «открытой информации» и требуется развитие сферы её общественного потребления. Для решения задачи необходимо ясное понимание нескольких вещей, в частности:
-состояние текущего общественного спроса на «открытую информацию»,
-целевые группы – потребители «открытой информации» и их характеристики (величина, степень информационной активности, социальной активности и др.),
-значимость, объём мер по стимулированию спроса, по развитию общественного потребления открытой информации.
Если цель Нижегородского областного правительства состоит в том, чтобы меню «открытой информации» соответствовало действующему, почти нулевому, общественному спросу, то, по-видимому, вполне достаточно задач и индикаторов упомянутого выше Постановления № 296. При этом надо понимать, что повышения уровня открытости данных в регионе не предвидится. Если же цель состоит в развитии реального кластера производства общественной информации, то принятого Постановления № 296 не достаточно. Нужны механизмы мониторинга, прогнозирования спроса и его стимулирования, необходима программа развития целевых групп пользователей, и, нужны, наконец, устойчиво работающие «фабрики» производства такой информации.
Федеральная Концепция открытости нацеливает государственные институты на формирование инфраструктуры, - информационной, прежде всего, - партнёрских взаимоотношений с активными группами гражданского общества. Не случайно в принципах открытости значатся «понятность» (то есть понятность потенциальному потребителю открытой информации) и «принцип вовлеченности гражданского общества» (то есть практики государственно-гражданского партнёрства на базе которых происходит циркулирование открытой информации). В Нижегородской области всё строительство сферы публичной политики, как уже отмечалось, далеко не в приоритетах. Поэтому и официальные документы, - как упомянутое Постановление № 296, - не ставят в области «открытых данных» никаких амбициозных задач, предпочитая систему вывешивания открытых данных «для отчёта», а не для «пользователя». Даже в ситуации выборов предпочтение отдаётся механизмам «обмена» голосов на гречку или муку, а не механизмам убеждения и привлечения в совместные социальные проекты. В результате население привыкает пассивно ожидать «милости», не хочет вникать в реальные задачи развития территорий своего проживания, становится лёгкой добычей информационных спекулянтов и обманщиков разного уровня.
Ключевые сценарные гипотезы по этой части сводятся к следующему:
Если идеология открытости власти и её информации по-прежнему не будет материализоваться в адекватную «механику» открытости, то публичная напряжённость отношений «региональная власть – региональное сообщество» будет расти быстрее обычного (обычного – для ситуации кризиса). Соответственно, федеральные индикаторы деятельности губернатора будут работать на снижение рейтинговых позиций губернатора В. Шанцева.
Если правительству Нижегородской области удастся настроить «механику» своих программ на реальное генерирование пространств информационной открытости вокруг Нижегородской власти, то публичная напряжённость отношений «региональная власть – региональное сообщество» будет расти медленнее обычного вплоть до остановки (такое тоже возможно). При этом федеральные индикаторы рейтинга губернаторов будут работать на повышение рейтинговых позиций губернатора В. Шанцева.
2.4. Доверие к власти: социология спокойствия.26
Социально-психологическое самочувствие избирателей Нижнего Новгорода в 2015 г. можно оценить как удовлетворительно, даже выше среднего. Избиратели скорее высоко оценивают общий уровень своей удовлетворенности делами в районах города. Положительные оценки дает более половины избирателей, отмечая, что они скорее довольны ситуацией в районах.
Наибольшее количество положительных оценок получает деятельность Президента РФ (79%). На втором месте находится деятельность губернатора Нижегородской области (67%). В положительной зоне оценок находится деятельность следующих служб обеспечения жизнедеятельности города: работа торговых предприятий, организаций, проводящих уборку улиц, школ, медицинских учреждений, полиции, промышленных предприятий города. Есть некоторые нарекания в отношении работы медицинских учреждений (34% отрицательных оценок), организаций, производящих уборку улиц (38% отрицательных оценок) и ЖКХ (51% отрицательных оценок). Баланс оценок относительно работы глав администраций районов города скорее положителен.
Оценка деятельности бывшего главы администрации г. Н. Новгорода (О. Кондрашова) преимущественно вызывает у избирателей затруднение, они стараются дистанцироваться от оценок. Подобная же ситуация сложилась и вокруг оценок деятельности главы Н. Новгорода О. Сорокина. Деятельность депутатов Городской Думы скорее неизвестна избирателям или они затрудняются ее оценить. Положительно оценивают деятельность депутатов лишь 18% избирателей. Подобная же ситуация сохраняется и вокруг оценки деятельности Городской Думы в целом.
Рейтинг доверия возглавляют первые лица государства и области - Президент В. Путин (80%) и губернатор В. Шанцев (66%). Большими ресурсами доверия традиционно обладают представители церкви - отец Георгий (митрополит Нижегородский и Арзамасский) (59%).
Рейтинг доверия нынешним и бывшим главам города в среднем в два раза ниже рейтинга доверия главе области, при общем высоком уровне затруднения в оценках со стороны избирателей. Важно отметить, что если в отношении О. Кондрашова баланс доверия и недоверия находится в положительной зоне, то в отношении О. Сорокина ситуация обратная - количество не доверяющих ему избирателей превышает количество доверяющих (33% против 25%). Деятельность полпреда Президента в ПФО Бабича М. преимущественно не известна избирателям, ресурсы доверия невелики.
Лидеры федеральных партий имеют сходные по объемам ресурсы доверия (16%-18%). Общий баланс оценок находится в отрицательной зоне спектра. Различие состоит в объеме ресурсов недоверия – более всего избиратели не доверяют лидеру ЛДПР В. Жириновскому (57% недоверия), а менее всего - лидеру партии «Справедливая Россия» С. Миронову (40%), преимущественно из-за меньшего уровня известности.
В отношении позиций региональных лидеров партий наблюдается сходная ситуация смещения баланса оценок в отрицательную зону шкалы, за некоторым исключением. Наибольшими ресурсами доверия среди избирателей обладал А. Бочкарев, генеральный директор компании "САЮС", партия Справедливая Россия. Ему доверяли 20% избирателей и 28% не доверяли. В отношении регионального лидера партии «Единая Россия» Д. Сватковского (заместитель Губернатора, заместитель Председателя Правительства Нижегородской области) ситуация была чуть иная. При довольно невысоком уровне публичной известности данной фигуры (56% не знают), баланс ресурсов доверия находился в положительной зоне – ему доверяют 14% избирателей и 10% не доверяют. Следующими в рейтинге доверия шли региональные лидеры партий КПРФ и ЛДПР, имеющие сходные позиции - в целом почти в два раза слабее, чем у партий-лидеров рейтинга. Рейтинг доверия у В. Буланова (зампредседателя комитета ЗС НО по экономике, промышленности и поддержке предпринимательства, КПРФ) был на уровне 7%, у А. Курдюмова (зам. председателя Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы) ЛДПР - 6%. Важно отметить, что позиции КПРФ сильнее, так как рейтинг недоверия региональному лидеру ЛДПР выше, чем у регионального лидера КПРФ. Региональные лидеры других партий обладают сходными, но минимальными ресурсами доверия - их рейтинг доверия не превышает 1% при общем высоком уровне неизвестности большинству избирателей.
Аналогичные данные можно увидеть и в материалах других социологических исследований региона (исследования А. Прудника, исследования Нижегородского филиала ИС РАН). Все они позволяют заключить, что в поле массового сознания региона и Нижнего Новгород нет сколько-нибудь заметных ядер социальной конфронтации. Есть признаки аномии, отчуждения, отключения больших социальных групп от сферы социального участия и публичной политики. Так по данным института политической психологии27 54,1% избирателей не будут, скорее не будут участвовать в выборах 2016 г. или затруднились ответить на этот вопрос. 88% избирателей не знают своего депутата в ЗСНО. 23% избирателей пока не видят партии, за которую можно было бы проголосовать. Короче говоря, признаки отчуждения есть, но признаков массивных сгущений настроения социальной конфронтации нет.
Ключевая сценарная гипотеза.
Перевести региональное сообщество из состояния спокойной фрагментированной разобщённости в состояние консолидации ядер социального противостояния могут в настоящее время два фактора: либо а) активизация междоусобной борьбы местных и региональных политических элит, б) либо рост и активизация социологически незаметных, но уже точечно действующих команд радикалов, проявляющих себя, как правило, в акциях публичной дискредитации представителей «несистемной оппозиции». Вероятнее всего, что в горизонте 2016 г. названные факторы не будут иметь детонационной мощности, а потому несколько «сонное» общественное настроение в 2016 г. сохранится.
3. Прогнозные региональные гипотезы 2016.
Выборы в Законодательное Собрание Нижегородской области и Государственную думу в 2016 году будет проходить под влиянием ряда факторов как экономического, так и политического характера. Среди них есть факторы, порожденные внешними общероссийскими обстоятельствами и внутренними - региональными политическими и экономическими процессами. К числу первых необходимо отнести вероятность общего ухудшения социально-экономической ситуации в стране, снижение качества жизни и, как следствие, угрозу потери доверия к власти и роста протестных настроений. Эти обстоятельства почти не подконтрольны ни региональным, ни местным органам власти. Они не заготовили каких-либо действенных инструментов для того, чтобы изменить положение хотя бы на подведомственной территории.
В Нижегородской области есть ряд факторов, которые в русле стратегии тотальной бюджетозависимости могут сыграть роль своеобразных стабилизаторов социально-экономического положения. К таковым можно отнести организации и предприятия военно-промышленного комплекса, в том числе и вновь открывающихся, таких, например, как предприятие «Концерна ВКО «Алмаз - Антей». В условиях латентной милитаризации отечественной экономики гособоронзаказ может дать Нижегородской области и дополнительные инвестиции, новые рабочие места и пополнение бюджетов от налоговых поступлений предприятий ВПК. Развитие подобного сценария может снизить риски падения качества жизни, а занятость населения в секторе ВПК может послужить своеобразной вакциной, предупреждающей рост протестных настроений и обеспечить необходимую электоральную поддержку партии власти во время выборов. Вместе с тем, скорее всего, в 2016 г. мы не увидим разворота инвестиционной системы региона в сторону механизма «множество окон – для инвесторов разных классов», и невостребованный объём частных финансовых средство по-прежнему будет отсечён от публичной экономики региона. «Отскок» от потока инвестиционных возможностей, полученных через механизм «одного окна» уже произошёл, спад будет продолжаться и оказывать негативное давление на весь социально-экономический климат области.
На ход избирательного процесса в регионе будут оказывать влияние внутренние факторы, которые имеют скорее политическую, нежели экономическую или какую-то иную природу. Основной темой, доминирующей в публичном и непубличном пространстве Нижегородской области 2016 года будет тема продолжающейся реструктуризации региональных элит. Острый управленческий кризис, возникший в 2015 году, в период выборов в органы МСУ и протекавший на фоне публичного конфликта по линии «губернатор В. Шанцев – глава города Н.Новгорода О. Сорокин» окончательно не ликвидирован и принял латентную форму.
Структурно региональная элита делится на три основные группы: группа губернатора В. Шанцева, группа экс-главы Н.Новгорода О. Сорокина и группа полпреда М. Бабича. Вероятность мирного сосуществования между ними оценивается как низкая. С одной стороны, мы наблюдаем определенную политическую стабилизацию, т.к. Полпред Президента в ПФО Михаил Бабич публично заявил о своей поддержке губернатора В. Шанцева. В целях купирования политического микро-кризиса Полпред усилил правительство В. Шанцева фигурой Р.Антонова и др. С другой стороны, Полпред не может полностью взять на себя решение всех вопросов обновления публичной политики и партийного строительства в регионе. Поэтому продолжение практики суб-партийной, суррогатной борьбы в поле отношений «В. Шанцев – О.Сорокин» вероятнее всего сохраняется на 2016 год и переходит в формат грядущих выборов.
Ситуация с выборами в Государственную думу в Нижегородской области более или менее понятна. Повестку дня и задает, и контролирует федеральный центр. Региональное правительство, опираясь на его ресурсы, будет действовать предсказуемо. Частично эта работа уже проводится. Произошла смена секретаря Политсовета НРО «Единой России», за которой, скорее всего, последует обновление состава Президиума Политсовета и ротация в самом Политсовете. С высокой долей вероятности можно предположить, что сюрпризов с выборами по партийным спискам не будет. Доминирующее положение сохранит «Единая Россия», а первые позиции в списке займут кандидаты федерального центра, как это уже было в 2011 году. Но на персональный состав этих «федералов» может повлиять нижегородская кризисная коллизия. Хотя среди наиболее вероятных персон можно назвать А. Макарова и М. Сафина, однако, нельзя исключать и сюрпризов. Например, возвращение А. Хинштейна будет сигнализировать о новых возможностях и амбициях группы О.Сорокина. Кроме того не исключена вероятность появления в списках и молодых политиков, например Д. Москвина. Кандидаты КПРФ, ЛДПР, и «Справедливой России», скорее всего, снова будут представлены действующими депутатами Государственной думы VI созыва.
Более острая борьба на выборах депутатов Государственной Думы от Нижегородской области развернется в поле одномандатных округов. В формально-партийной рамке можно ожидать «рывка» от «Справедливой России», которая имеет в запасе А.Бочкарева, обладающего устойчивым электоральным ресурсом и паблицитным капиталом. Если в процесс не вмешаются какие-либо внешние обстоятельства и А. Бочкареву дадут возможность использовать весь имеющийся у него потенциал, то в Нижегородской области «Справедливая Россия», по совокупному количеству избранных депутатов может разделить с КПРФ второе место, оставив позади ЛДПР.
Оценивая гипотетический список формальных партийных кандидатов в Государственную думу, отдельно стоит сказать об О.Кондрашове. В течение длительного времени он имел неплохие ресурсы для продолжения политической карьеры. Обладая неплохим рейтингом, он имел медийные и финансовые ресурсы, необходимые для политической деятельности. Однако оказавшись, в результате недобросовестной политической конкуренции, в «обстоятельствах непреодолимой силы», он вряд ли может рассматриваться в качестве активного участника региональных политических процессов в краткосрочной перспективе. Скорее всего, выборы 2016 года пройдут без его участия.
Главным источником сюрпризов на выборах по одномандатным округам может стать влияние теневых суб-партийных, суррогатных альянсов. Вероятность подобного сценария грозит появлением в составе будущей Думы неформальной «фракции региональных олигархов», амбициозных и дерзких, которые не считают себя связанными никакими формальным партийными или институциональными дисциплинарными рамками. Подобные прецеденты уже существуют (об этом свидетельствуют результаты выборов в органы МСУ в Арзамасском районе Нижегородской области и т.п.).
Наибольшую сложность для регионального правительства, губернатора В.Шанцева и отчасти Полпреда М.Бабича, принявшего на себя ответственность за положение дел в публичной политике региона, представляют выборы в Законодательное собрание. Ситуация заряжена вероятностью возобновления и обострения конфликта политических элит, которые показали на что способны на нижегородских выборах 2015 г. Анализ мотивов и логики конфликта позволяют выдвинуть гипотезу, что О. Сорокин в ходе выборов депутатов ЗСНО может повторить апробированный в городе опыт сколачивания теневой партии, может провести её в региональную легислатуру и получить определенный контроль над Законодательным собранием. А далее – избраться от ЗСНО в Совет Федерации. При реализации этого сценария, он сможет обрести и личную неприкосновенность, и статус федерального политика, а также получить возможность оказывать влияние на самые существенные политические и экономические процессы как в регионе, так и в Н.Новгороде. Понятно, что деятельность областного правительства и губернатора, в таком случае, будет отчасти парализована и вопрос об эффективности главы региона вновь возникнет на самом высоком уровне. В случае реализации такого сценария область будут ожидать досрочные выборы губернатора.
1 См.: Валерий Шанцев оценил ход строительства детских садов Нижнего Новгорода// РИА «Время Н». 19.01.2016 / URL: http://nntv.tv/?id=121567
2 Аналитический обзор инвестиционных проектов Плана создания инвестиционных объектов и объектов инфраструктуры в Нижегородской области в 2015 году. Стр.1. / URL: http://minec.government-nnov.ru/?id=38600
3Правительство Нижегородской области. Постановление от 28 апреля 2014 года № 286. «Об утверждении государственной программы "Развитие инвестиционного климата Нижегородской области"» (с изменениями на 19 ноября 2015 года) / URL: http://docs.cntd.ru/document/465510698
4Данные Росстата за 10 месяцев 2015 г. См.: newsroom24.ru / URL: http://newsroom24.ru/news/zhizn/124679/
5Там же.
6 В настоящее время участников ГЧП со стороны государства может выступать только правительство Нижегородской области.
7 Решение об эмиссии государственных облигаций Нижегородской области с фиксированным купонным доходом и амортизацией долга, утверждённое Приказом министерства финансов Нижегородской области от 12.08.2015 г. №188.
8Постановление от 28 апреля 2014 года № 286. «Об утверждении государственной программы "Развитие инвестиционного климата Нижегородской области"» (с изменениями на 19 ноября 2015 года) / URL: http://docs.cntd.ru/document/465510698
9стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе. М., 2011 /www.asi.ru
10 Там же. С.12.
11 Там же. С.14.
12 В приведённых выше примерах мэр Екатеринбурга Е.Ройзман представлял партию «Гражданская платформа», а мэр Петрозаводска Г.Ширшина – партию «Яблоко».
13 Гряшко С., Жданов А. Единороссов обязали участвовать в праймериз и дебатах. // Коммерсант. 15.10.2015. /URL: http://www.kommersant.ru/doc/2832706
14 Ситуация типична для современной России, см.: Попова О.В., Шашкова Я.Ю., Коргунюк Ю.Г., Тсаев Б.А. Партии и партийные системы // Структурные трансформации и развитие отечественных школ политологии. / Гаман-Голутвина О.В. – ред. М.: Аспект-Пресс. 2015. С.120.
15 Эта позиция отчётливо проявилась как на местных праймериз, так и на самих выборах.
16 Дзоло Д. Демократия и сложность: реалистический подход. М.: Изд. дом Гос.ун-т Высшей школы экономики, 2010. С.10
17 Концепция административной реформы в Российской Федерации и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации были разработаны в 2006 - 2008 годах, одобрены Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005, № 1789-р.
18 Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Распоряжение правительства РФ от 30 января 2014 г., № 93-р.
19 Там же. Стр.3.
20 Там же. Стр.5.
21 Электронный ресурс «Фонд развития гражданского общества». Режим доступа: http://civilfund.ru/mat/view/95
22 Там же.
23 Электронный ресурс «Фонд развития гражданского общества». Режим доступа: http://civilfund.ru/mat/92
24 Постановление правительства РФ от 10 июня 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов МСУ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных».
25 Такой механизм работает в ряде регионов, см., например, калькулятор Вологодской области
26 Данные опроса НИЦ ЭОН, проведённого в августе 2015 года, исследование было посвященно особенностям предвыборной ситуации в Нижнем Новгороде. Было опрошено 9 691 респондентов старше 18 лет.
27 Исследование проводилось 8-10 января 2016 г., В ходе исследования было опрошено 1 200 респондентов в Нижегородской области.
